Директор-Инфо №30'2005
Директор-Инфо №30'2005
Поиск в архиве изданий
Разделы
О нас
Свежий номер
Наша аудитория
Реклама в журнале
Архив
Предложить тему
Рубрикатор








 

О земле, коррупции и конкуренции

Таисия Ткачева, руководитель ТУ ФАС по г. Москве и МО; Елена Покидова, юрист

Правительство решило искоренить коррупцию, развивать конкуренцию и инвестирование на строительном рынке. Первые шаги уже сделаны. Так, с 1 октября 2005 года земельные участки под жилищное строительство будут распределяться исключительно на аукционах.

Масштабы коррупции и аппетиты госчиновников столь велики, что уже давно никого не удивляют ни суммы взяток, ни статистика нарушений и преступлений, совершаемых чиновниками, ни громкие скандалы, которые регулярно вспыхивают в различных уголках страны. Сегодня мы обратимся к проблемам предоставления земельных участков для строительства, поговорим о нарушениях и их причинах, о недавних и возможных изменениях законодательства, а заодно посмотрим, каким образом антимонопольные органы могут защищать права и интересы организаций и предпринимателей.

Почему так мало земельных торгов?

При выделении земельных участков1 для строительства органы власти субъектов РФ и местного самоуправления обязаны строго придерживаться порядка, установленного федеральным законодательством2. Однако общеизвестно, что организациям или предпринимателям очень сложно на законных основаниях получить участок для застройки, если облеченный властью чиновник не включил их бизнес в сферу своих личных интересов и не получил от коммерсантов соответствующей мзды.

Предоставление земельных участков для строительства, в соответствии с ЗК РФ, должно происходить либо с предварительным согласованием мест размещения объектов, либо без такового. В первом случае проведение торгов не обязательно, а во втором торги (конкурс, аукцион) должны проводиться.

В большинстве случаев местное законодательство регулирует порядок выделения земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов3 и определяет порядок предоставления земельных участков в собственность граждан для индивидуального жилищного и дачного строительства, садоводства и огородничества.

Земельные участки предоставляются под застройку без торгов, если в регионах не принята градостроительная документация о застройке, нет правил землепользования и застройки (зонирования территорий). Распределение между будущими землепользователями участков земли в этом случае происходит на основании заявлений заинтересованных граждан и организаций. По понятным причинам в большинстве регионов не спешат принимать упомянутые правила и градостроительную документацию, и вряд ли такие документы вскоре появятся. Во всяком случае, принятый в декабре 2004 года Закон «О введении в действие Градостроительного кодекса» предусматривает, что муниципальные образования обязаны принять градостроительную документацию, а также правила землепользования и застройки (зонирования территорий) до 2010 года. Это означает, что еще пять лет муниципалитеты будут иметь законную возможность предоставлять земельные участки для строительства, не проводя торги (конкурсы, аукционы). Скорее всего, уполномоченные должностные лица будут и впредь использовать свои властные полномочия (см. «Статистика самоуправства»), руководствуясь личными симпатиями и антипатиями, родственными чувствами и личной экономической выгодой (например, предоставлять наилучшие участки строительным фирмам, которые возглавляют родственники местных князьков, и прочим «аффилированным» хозяйствующим субъектам).

Даже те немногочисленные торги (конкурсы, аукционы) по земельным участкам для строительства, которые все-таки удается провести, проходят, как правило, с грубейшими нарушениями: они недостаточно открыты, да и победитель во многих случаях заранее определен.

Отметим, что вопросы проведения торгов законодателем отрегулированы явно недостаточно — и на федеральном, и на местных уровнях: правила проведения земельных торгов (конкурсов, аукционов), содержащиеся в Земельном кодексе РФ, весьма общие и нечеткие, а местные нормативные акты часто вообще не выдерживают критики. Так, Дума одного южнороссийского города установила, что решения конкурсной комиссии носят рекомендательный характер и направляются продавцу (то есть Комитету по управлению имуществом города) для окончательного решения. Складывается парадоксальная ситуация: конкурс вроде бы состоялся, причем по всем правилам, а договор с победителем в Комитете могут и не подписать…

В других случаях местная власть «забывает» внести в утверждаемые правила проведения торгов пункты, которые обязывают организатора извещать общественность о предстоящих торгах, о том, кто, как и на каких условиях может принять в них участие, где и когда эти торги будут проводиться. Между тем антимонопольное законодательство считает это нарушением, в результате которого ограничивается доступ к участию в конкурсе и ущемляются интересы хозяйствующих субъектов.

Стремясь обойти закон, региональные чиновники нередко пишут местные законы, постановления, решения, что называется, для себя. Например, закрепляют за собой право самостоятельно решать, открытым или закрытым будет предстоящий земельный аукцион или конкурс. При этом под закрытым аукционом (конкурсом) понимается мероприятие, в котором участвуют только лица, имеющие право на участие в нем в соответствии с существующим законодательством и специально приглашенные для этой цели. Нетрудно догадаться, что круг избранных для участия в мероприятии с гордым названием «земельный аукцион» определяет само муниципальное образование, а точнее, некая специально созданная комиссия. Но подобные уловки идут в разрез с Постановлением № 808, которое определяет правила организации и проведения торгов по продаже земельных участков или права на заключение договора аренды таких земельных участков. Торги (конкурсы, аукционы) по продаже находящихся в муниципальной собственности земельных участков по составу участников являются открытыми. Закрытыми торги могут быть исключительно по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы.

Срезу оговорим, что по иску антимонопольного органа или прокуратуры такие торги нередко признаются судом несостоявшимися, а их результаты — недействительными. Новые торги по данному объекту часто контролирует тот орган или организация, который выявил нарушения и обжаловал результаты. Успешные прецеденты, когда удавалось восстановить status quo, существуют.

Встречаются случаи, когда в региональных нормативных актах определено, что заявителям, отозвавшим свою заявку на участие в торгах или проигравшим торги, внесенный задаток возвращается в соответствии с условиями торгов или в течение 10–15 дней со дня подписания протокола. Это противоречит положениям упомянутого уже Постановления № 808, которым установлено, что внесенный задаток в этих случаях возвращается в течение трех банковских дней со дня регистрации отзыва заявки в журнале приема заявок или подписания протокола. Кроме того, согласно Постановлению № 808 договор с победителем конкурса должен заключаться не позднее пяти дней со дня подписания протокола, а органы власти на местах иногда устанавливают более длительные сроки — 15–20 дней, да еще включают дополнительные условия, например: «не позднее 20 дней с момента оплаты права на участие в конкурсе».

Иногда на победителей конкурсов пытаются возложить обязанность по возмещению расходов, которые понес продавец (комитет по управлению имуществом) в процессе организации конкурса. Например, в одном из районов Ростовской области покупателей обязали оплачивать услуги независимых оценщиков. В другом районе той же области приняли положение, согласно которому оплата мероприятий по осуществлению государственного кадастрового учета земельных участков производится покупателем, арендатором. Обязанность победителя торгов возмещать затраты на формирование земельного участка, на организацию и проведение торгов предусмотрена и в постановлении губернатора Тюменской области от 13.07.02 № 298 «Об утверждении положений о продаже земельных участков и о комиссии по проведению торгов».

Таким образом, регионы стремятся за чужой счет решить собственные проблемы, возложив на победителя торгов дополнительные расходы (поскольку в местных бюджетах нередко даже не предусматриваются такие статьи расходов), тогда как антимонопольное ведомство видит в этом ограничение доступа к участию в конкурсах и принимает меры к отмене незаконных актов…

Другие проблемы

Существуют и другие проблемы, связанные с распределением земельных участков, однако их подробное освещение не входит в задачи настоящей статьи. Ограничимся лишь формулировками и краткими комментариями некоторых из них.

  • Органы местного самоуправления, в нарушение требований ст. 30 ЗК РФ, не проводят достаточную работу по формированию земельных участков и не организуют торги по ним.
  • Даже если участки под будущую застройку сформированы, заинтересованные организации и граждане не могут получить информацию об этом. Доступ к таким сведениям ограничен.
  • Используются и предоставляются заинтересованным субъектам устаревшие планы городов. Иногда таких планов вовсе нет.
  • Хозяйствующие субъекты часто не имеют возможности получить официальную информацию о перспективных планах застройки.
  • Устанавливаются дифференцированные в зависимости от формы собственности ставки арендной платы за землю для хозяйствующих субъектов (например, для государственных и муниципальных предприятий ставки ниже, чем для коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей).
  • Длительные сроки всех этапов согласования предоставления земельных участков для строительства и сложные процедуры согласования строительной документации.
  • Ненадлежащий контроль освоения выделенных земельных участков в сроки, предусмотренные договорами, заключенными хозяйствующими субъектами с органами местного самоуправления.
  • Для инвесторов часто не определена ситуация с возможностью, сроками и стоимостью подведения коммуникаций к земельным участкам.
  • Участие различных органов власти в уставных капиталах хозяйствующих субъектов. (Интересы таких организаций активно лоббируются в органах власти, а это приводит к нарушению антимонопольного законодательства в части предоставления отдельным участникам рынка льгот и преимуществ при выделении земельных участков.)

Основной причиной возникновения всех этих проблем является нежелание органов власти предоставлять земельные участки под застройку на основе прозрачных открытых процедур и слабое финансирование разработки проектов границ земельных участков, получения технических условий, инженерной подготовки территории и т. д.

Как известно, чем слабее законодательная база, тем больше возможностей чиновники-коррупционеры получают для удовлетворения своих личных интересов и непомерных аппетитов. В данном случае это правило работает абсолютно: развитие конкуренции на российском строительном рынке искусственным образом ограничивается, доступ новых хозяйствующих субъектов на рынок затрудняется. Соответственно, действующие строительные организации получают прекрасную возможность регулярно повышать цены на возводимую ими недвижимость. А поскольку земля является ограниченным природным ресурсом, то сложившаяся с распределением земельных участков ситуация автоматически приводит к ограничению конкуренции на иных (смежных) товарных рынках, тесно связанных с наличием земли, — рынках реализации автомобильного топлива, оказания услуг розничной торговли, общественного питания и т. д. Поэтому предоставление земельных участков для строительства общественно-деловых объектов исключительно на торгах в форме аукциона является на сегодняшний день крайне необходимой антикоррупционной мерой, направленной на развитие конкуренции на строительном рынке.

Грядут перемены

Первые шаги к урегулированию законодательной базы в области распределения земли под застройку уже сделаны, и касаются они наиболее актуального для всех вопроса — жилищного строительства. Вместе с тем проблема предоставления земельных участков для других видов строительства — строительства общественно-деловых и промышленных объектов — еще ждет своего правового решения.

Жилищное строительство

В нашей стране сложилась непростая ситуация, связанная с жилищным строительством и выделением участков под такое строительство. Данный рынок мало прозрачен, а ситуация в городах осложняется наличием большого количества ветхого жилья. Администрация городов старается выделять инвесторам под застройку именно участки, занятые таким жильем, чтобы решить социальные проблемы. Поэтому застройщикам приходится за свой счет расселять жильцов сносимых домов, а это ведет к увеличению стоимости недвижимости.

В некоторых регионах земельный участок под жилищное строительство с предварительным согласованием места размещения объекта предоставляется инвестору только при условии передачи муниципальному образованию определенного процента жилого фонда (например, не менее 10–15 %). И это — сверх платы, установленной законом.

В декабре 2004 года приняты ключевые поправки в Земельный кодекс Российской Федерации, в соответствии с которыми земельные участки для жилищного строительства будут предоставляться исключительно на торгах в форме открытого аукциона. Кроме того, установлено, что аукционы по продаже таких земельных участков либо прав на их аренду будут проводиться только в отношении участков, которые, во-первых, прошли государственный кадастровый учет, во-вторых, имеют документы, содержащие технические условия подключения строящегося объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и условия оплаты за подключение, в-третьих, имеют разрешительную документацию на использование участка.

Законодательно определен и единый порядок проведения аукциона по предоставлению в аренду крупных земельных участков с целью их комплексного освоения.

Обязанность распределения земельных участков под жилищное строительство исключительно на аукционах вступает в действие уже с 1 октября 2005 года.

Положительные стороны таких изменений очевидны. Во-первых, они будут способствовать стимулированию развития конкуренции в жилищном строительстве. По прогнозам оптимистов, ожидается, что подобные изменения приведут в конечном итоге к снижению цен на жилье. Во-вторых, при аукционной схеме распределения земельных участков победитель определяется по одному критерию — по цене, а это исключает возможность чиновников в местных администрациях влиять на результаты торгов. Хочется верить, что наконец-то будет обеспечен равный доступ всех заинтересованных лиц к распределению земельных участков.

Строительство общественно-деловых объектов

Общественно-деловые объекты строительства — офисные, торговые помещения, пункты общественного питания и т. п. — являются быстровозводимыми и, как правило, не требуют привлечения крупных средств, а большинство из них окупается в короткие сроки. Учитывая, что данные объекты строятся по типовым проектам и располагаются на небольших площадях, интересующихся получением земли под такую застройку немало.

Для того чтобы получить такой земельный участок, необходимо заявление хозяйствующего субъекта и решение органа власти. В этих случаях антимонопольное законодательство нарушается и при необоснованном предоставлении финансовых льгот и иных преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам, и в процессе препятствования созданию новых хозяйствующих субъектов. В итоге конкуренция на рынках строительства и недвижимости искусственно ограничивается.

ФАС России намерена добиваться принятия изменений к действующему законодательству, в соответствии с которыми предоставление участков для общественно-делового строительства нужно будет проводить исключительно на торгах в форме открытого аукциона. При этом порядок проведения такого аукциона должен быть аналогичен аукциону по предоставлению земельных участков для жилищного строительства.

Промышленное строительство

При разработке процедуры предоставления земельных участков для целей промышленного строительства необходимо учесть и сохранить привлекательность объекта строительства для инвестора. Скорее всего, законодателю будет предложено все же сохранить возможность передачи инвестору таких участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, без проведения аукционов. Но уже сейчас существуют предложения о том, что это должно быть возможно только при условии предварительной и заблаговременной публикации в специализированных средствах массовой информации сведений о наличии соответствующих земельных участков. В случае если в оговоренные сроки не поступит заявок на данный земельный участок от других инвесторов, этот участок будет, как и прежде, передаваться без проведения аукциона. Если же будут выявлены иные лица, заинтересованные в получении данного участка под промышленное строительство, необходимо будет организовывать аукцион.

Что может ФАС?

Хотя в полномочия антимонопольных органов и не входит контроль за соблюдением земельного законодательства, но они могут обратить внимание на исполнение органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления требований ст. 7 и 8 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» при выделении земельных участков под строительство. Например, усмотреть, что принятые ими акты и (или) совершенные действия ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия их деятельности либо имеется или может иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов...

Органы ФАС вправе проанализировать региональное и местное законодательство, регулирующее представление земельных участков под застройку, на предмет соответствия федеральному законодательству, а заодно и проверить существующий на местах порядок проведения торгов (конкурсов, аукционов), правильность оформления конкурсной документации.

Кстати, проведенный недавно антимонопольными органами мониторинг показал, что ряд нормативных правовых актов, принятых отдельными органами местного самоуправления, противоречит действующему законодательству России. Например, действующее в Обнинске решение от 2002 года «О проведении торгов (конкурсов, аукционов) … по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков или права их аренды» основано на указе Президента РФ, который был отменен еще в 2003 году…

В некоторых муниципальных образованиях действуют нормативные правовые акты, не соответствующие требованиям федерального законодательства. Например, в одном из районов Ростовской области положение о порядке предоставления права аренды земельных участков, предназначенных под застройку, устанавливает, что потенциальными арендаторами земельных участков не могут быть: государственные и муниципальные учреждения и унитарные предприятия, казенные предприятия, юридические лица, в уставном капитале которых доля РФ, ее субъектов или муниципальных образований превышает 25 %.

Что касается дифференцированных ставок арендной платы для организаций разных форм собственности, то, как показывает практика, эта проблема разрешима. Так, Карельское УФАС России направило рекомендации Правительству Республики Карелия о необходимости изменения дифференцированного подхода к установлению ставок арендной платы для хозяйствующих субъектов. На основании этих рекомендаций было принято постановление от 14.09.04 № 95-П, исключающее дифференцированный подход к установлению арендной платы за землю в зависимости от формы собственности.

Помимо проверки нормативных актов, антимонопольные органы запрашивают официальную информацию о фактах предоставления земельных участков под застройку (в том числе о количестве выделенных земельных участков, их размере, цели выделения), сведения об организациях-инвесторах и организациях-застройщиках и пр. Из ответов на такие запросы орган ФАС может получить сведения о том, что какие-то организации входят в состав финансово-промышленных групп, различных холдингов или же удается проследить и доказать связь инвесторов и застройщиков с властными структурами (городскими и областными).

Территориальные органы ФАС России возбуждают и рассматривают дела по фактам нарушения антимонопольного законодательства, связанным с оборотом земельных участков. Те предприниматели, чьи права и интересы были нарушены, могут обращаться в территориальные антимонопольные органы, которые помогут добиться признания в судебном порядке торгов несостоявшимися или отмены незаконных актов региональных органов власти и местного управления. Кроме того, антимонопольные органы могут направить материалы своей проверки в прокуратуру и МВД, которые также способны оказать действенную помощь в защите прав и законных интересов организаций и граждан-предпринимателей.

 


1 Здесь и далее имеются в виду земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Возврат

2 Такой порядок регламентируется Земельным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.02 № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» (далее — Постановление № 808). Возврат

3 Кстати, несмотря на то, что земельные реформы ведутся давно, в отдельных муниципальных образованиях порядок предоставления земельных участков под застройку юридическим лицам на местном уровне вообще не регламентирован. Возврат