Директор-Инфо №1'2002
Директор-Инфо №1'2002
Поиск в архиве изданий
Разделы
О нас
Свежий номер
Наша аудитория
Реклама в журнале
Архив
Предложить тему
Рубрикатор




.





 

Законодательная база реформ

Александр Шохин

В экономическом законодательстве успехи впечатляющие. К числу важнейших законодательных актов я бы отнес налоговый пакет, который включает снижение ставок по налогу на прибыль с 35% до 24%. Конечно, это снижение нельзя рассматривать в отрыве от отмены льгот, в том числе инвестиционных, которые приводили к тому, что крупные корпорации, являющиеся одновременно и крупными инвесторами, имели пятидесятипроцентную инвестиционную льготу. В среднем они платили налог не 35%, а 17,5%. Для таких предприятий произошло некоторое повышение ставки налога на прибыль. Но с учетом того, что теперь на затраты относятся очень многие виды расходов, которые раньше подпадали под облагаемую налогом прибыль, в частности расходы на страхование, на выплату процентов по кредитам, на подготовку кадров, на рекламу и т.д., можно говорить о том, что крупные корпорации-инвесторы не превысили своего уровня налогообложения — они платят примерно столько же. В то же время мелкий и средний бизнес явно получил налоговое послабление.

Думаю, со сбором налогов на прибыль можно ожидать примерно того же, что произошло в текущем году со сбором подоходного налога. Снижение ставок подоходного налога до 13% привело не к выпадению доходов из бюджета, как ожидалось, а к серьезному увеличению налоговой базы и резкому повышению уровня сбора налогов. Он поднялся почти до 90%, хотя еще два года назад не превышал 70%.

Сейчас на повестке дня снижение единого социального налога с 35% до 30% при одновременном расширении доступа к регрессии ставок ЕСН. Работодатель теперь будет платить за работника с высоким заработком меньше. Это должно стимулировать повышение заработной платы и выход высоких заработков из полукриминальных схем.

Второй крупный блок реформаторских законов связан с земельной реформой. Принят Земельный кодекс. Причем даже хорошо, что этот Кодекс не удалось принять в 1997 г. Тогда президент Б.Ельцин провел несколько заседаний «круглого стола» с участием лидеров различных политических сил. Тот проект Земельного кодекса был чрезмерно компромиссным, а сейчас его удалось сделать более «продвинутым». Правда, в этом Кодексе пока нет такой серьезной главы, которая должна будет приниматься в виде отдельного закона, — речь идет об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Сейчас правые фракции в Думе подготовили этот законопроект. Скорее всего по нему будут очень серьезные политизированные дебаты, быть может, с выходом коммунистов на улицы. Тем не менее, я думаю, закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения будет в следующем году принят.

Принятие Земельного кодекса позволяет перевести на новые рельсы вопросы, связанные с ипотечным кредитованием экономики, поскольку появляется полноценный залог. Мы рассматриваем это как крупнейший шаг в реформах.

Если говорить о банковско-финансовой системе, то в мае этого года был принят так называемый пакет МВФ. Это поправки в закон о банках и банковской деятельности, поправки в закон о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций, поправки в закон о Центральном банке, которые очень долго (с сентября 1998 г.) рассматривались и должны были стать реакцией на кризис августа 1998 г. в банковском секторе. Поправки решают довольно серьезный круг задач, связанных с ранним предупреждением банкротства, с созданием более прозрачной схемы процедуры банкротства и ликвидации финансово нездоровых банков при более жестком контроле над их деятельностью со стороны акционеров, недопущении вывода активов банка и т.д.

Сейчас Центральный банк и правительство подчеркивают, что банковская система восстановила основные докризисные показатели, т.е. показатели на июль 1998 г. (и это действительно так), в том числе по объемам кредитования экономики — 15% ВВП. Но банки не выполняют в полном объеме функцию финансового посредника, который должен мобилизовывать сбережения, гарантировать их надежность для инвесторов и вкладчиков, трансформировать сбережения в инвестиции. Эту задачу они не выполняют, прежде всего, из-за большой недокапитализированности. Достаточно сказать, что суммарный капитал российских банков составляет только 4% от ВВП, что явно мало. А крупнейший российский банк — Сбербанк — занимает в мировом рейтинге место лишь в пятой сотне. И суммарный капитал российской банковской системы меньше, чем капитал любого из, скажем, десяти крупнейших банков мира. Ясно, что недокапитализированные банки не могут в полном объеме выполнять кредитную функцию, поскольку существуют очень большие риски. Соотношение вкладываемых в российскую экономику инвестиций таково: доля банковского сектора составляет примерно 5%, рынки капитала — 1%, прибыль корпораций — 75%, остальное — бюджеты разных уровней (федеральный, региональный, местный). Ясно, что данная структура не оптимальна.

Что надо делать, чтобы российская банковская система в полной мере отвечала современным требованиям? Главное — перевести ее на международные стандарты финансовой отчетности и бухгалтерского учета. Уже заявлена дата перехода — с 1 января 2004 г. Но этот срок можно было бы сократить и перейти уже через год. Международные стандарты предъявляют довольно жесткие требования: сейчас из 1311 российских банков примерно 600 не смогли бы соответствовать международным стандартам.

Кроме того, нужно переходить на международные стандарты и по достаточности капитала. В тех законах, которые мы приняли в мае, впервые в российской практике установлено требование к достаточности капитала как основание для банкротства и ликвидации банков. Сейчас, если достаточность капитала по российским стандартам ниже 2%, ЦБ обязан отозвать лицензию у такого банка и ликвидировать его в принудительном порядке либо возбудить процедуру банкротства в связи с признаками банкротства. Это жесткая процедура. Но если переходить на международные стандарты, то достаточность капитала должна быть выше.

Впервые мы ввели в законодательство обязанность Центрального банка отзывать лицензию и ликвидировать проблемные банки. До сих пор законодательство исходило из права Центрального банка отзывать лицензию. Но это право могло быть реализовано, а могло и не реализовываться. Теперь введено несколько оснований для обязательного банкротства с тем, чтобы проблемные банки не занимались выводами активов и не мешали здоровой части банковской системы.

Мы также навязали ЦБ (кстати, вопреки его позиции) обязанность возглавлять временные администрации проблемных банков. То есть возглавлять временную администрацию после отзыва лицензии должен служащий Банка России. До сих пор этим больше занимались частные лица без создания юридического лица. Не секрет, что временный управляющий нередко обслуживал интересы либо отдельных групп акционеров, либо отдельных групп кредиторов. Мы считаем, что если ЦБ с первого дня после отзыва лицензии сам станет заниматься проблемным банком, то будут соблюдены и объективность, и интересы всех кредиторов и вкладчиков.

В последние два–три месяца активно обсуждался вопрос, нужно ли повышать капитальные требования к банкам, заставлять ли увеличивать объем их собственных средств. Представителями Российского союза промышленников и предпринимателей была высказана радикальная идея о том, что к федеральным банкам (банкам, которые имеют генеральную лицензию и вправе открывать филиалы за рубежом или по всей стране, а также открывать корреспондентские счета за рубежом) можно предъявить требования по капитальным средствам в размере, эквивалентном 100 млн. долл. (3 млрд. руб.). Остальные банки должны быть банками местного значения или небанковскими кредитными организациями, которые могут выполнять лишь отдельные банковские функции, операции. В ЦБ, правительстве и Госдуме после дискуссии пришли к выводу о том, что требования такого рода чрезмерны. Была выработана следующая позиция: постепенно ко всем действующим банкам будут предъявляться такие же требования по капиталам, как и те, которые ныне предъявляются к открывающимся банкам, получающим лицензию. Сейчас ЦБ ввел минимальное требование к уставному капиталу открывающихся банков — 5 млн. евро. Такое требование действует в большинстве европейских стран.

Наш думский комитет предложил в течение трех лет распространить это требование на все действующие банки, поскольку сейчас наша банковская система весьма пестрая. В ней довольно много псевдобанков, которые осуществляют не весь набор банковских операций, а какую-нибудь одну, скажем, обналичивание или вывоз денег за рубеж в оффшорную зону. Вот такие банки, чей собственный капитал незначителен, вполне могли бы с рыночной площадки уйти и, если они не нарушают законодательство, преобразоваться в небанковские кредитные организации. Много расчетных центров у крупных российских компаний, в финансово-промышленных группах; центры не выходят за рамки этих групп, компаний. Ясно, что такие структуры тоже не являются универсальными банками и вполне могут трансформироваться в расчетные небанковские кредитные организации.

Не могу не сказать о роли государственных банков в российской банковской системе. Мы считаем, что после кризиса 1998 г. государство чересчур увлеклось поддержкой банков с государственным участием и созданием новых банков с государственным участием. Есть один государственный банк — Сбербанк, который является особым случаем, поскольку в нем сейчас сосредоточено около 75% вкладов населения и поскольку никаких других гарантий по вкладам, кроме гарантий государства по вкладам банков, где доля государства свыше 50%, нет. И что-то радикальное делать со Сбербанком было бы пока неправильно. А Центральному банку нужно выходить из Сбербанка, т.к. ЦБ не может быть акционером кредитных организаций, являясь одновременно и надзорным органом. Но лишь тогда, когда в стране будет существовать установленная законом универсальная система гарантирования вкладов, в которой будут участвовать и Сбербанк, и высоконадежные, работающие по международным стандартам коммерческие банки, — вот тогда (как мы в Думе договорились, не ранее чем через год после введения такой системы) можно ставить вопрос о выходе Центрального банка, принять по этому поводу специальный закон.

Нет никаких серьезных оснований для присутствия государства в капитале Внешторгбанка и российских банков за рубежом. Практически нет оснований и для участия правительства в капитале кредитных организаций, за исключением Банка развития, Экспортно-импортного банка и Сельскохозяйственного банка. Между тем наше правительство участвует в капиталах более 30 кредитных организаций напрямую и примерно в 400 кредитно-финансовых организациях косвенно: через различного рода государственные унитарные предприятия, через региональные органы власти и т.д. Это явно избыточное участие, и на протяжении двух лет государство даже не может провести инвентаризацию своего участия в капитале кредитных организаций и не может определить критерий своего участия. Поэтому мы хотели бы принять поправку в один из действующих законов о банках и банковской деятельности, где надо строго ограничить участие правительства в капитале кредитных организаций, определив лишь те три банка, о которых я говорил. При этом мы считаем, что эти банки не должны быть универсальными. Они не должны работать с населением, а должны вести счета клиентов только в той части, в которой клиенты участвуют в бюджетных программах. Правильнее было бы эти государственные банки считать своего рода специализированными казначейскими по проводке бюджетных денег, если почему-то единое федеральное казначейство не может справиться с этими задачами.

Думаю, правительство уже близко к тому, чтобы нас поддержать. Сейчас принято решение о постепенной приватизации Внешторгбанка. Правительство устами премьер-министра отметило, что государству даже на первых порах более 25% не нужно. Есть готовность продать Европейскому банку реконструкции и развития еще 25%, остальные 50% — частным инвесторам, как российским, так и иностранным. В то же время правительство определилось и с судьбой Внешэкономбанка. На его базе будет формироваться то, что в США, Японии и ряде других стран называется экспортно-импортным банком. Таким образом, мы уже сейчас можем принять так называемый ограничительный закон, который фактически запрещает правительству участвовать в капитале кредитных организаций, кроме тех, которые я называл.

Коротко о законотворчестве в области рынка капитала. Президент недавно подписал закон об инвестиционных фондах, легализующий деятельность паевых и акционерных инвестиционных фондов.

На рассмотрении у нас находится закон об инвестировании пенсионных резервов. Сейчас идет позиционная борьба между правительственными чиновниками и либеральной частью Госдумы. Мы считаем, что пенсионную реформу надо превратить в мощный рычаг активизации инвестиций. У правительства по этому вопросу более сдержанная позиция. Оно считает, что пенсионные резервы, накопительная часть пенсии, должны размещаться в основном в государственные ценные бумаги. Мы полагаем, что весь набор инструментов, включая акции и российских голубых фишек, и иностранных компаний, и иностранные ценные бумаги, должны быть разрешенным активом для инвестирования пенсионных резервов. Поскольку на первых порах необходимо обеспечить высокую надежность и доверие к этим инструментам, без вовлечения части резервов в инвестирование иностранных инструментов нам не обойтись.

В ближайшее время мы будем принимать ряд серьезных поправок к закону о рынке ценных бумаг, где вводятся более четкие дефиниции обеспеченных бумаг, в частности облигаций с теми или иными видами обеспечения, включая залоговое. Более точно определяется поле функционирования организаторов торговли, в том числе фондовых бирж. Недавно провели заседание Комитета по обсуждению этих поправок к правительственному варианту законопроекта, который был принят летом в первом чтении. Пока не получается сделать новую редакцию закона о рынке ценных бумаг. Но целый ряд серьезных поправок к действующему закону будет принят в ближайшее время.

Внесен также законопроект о срочном рынке. Здесь у нас наименее урегулированные законодательством производные финансовые инструменты, связанные с таким базисным активом, как акции, эмиссионные ценные бумаги, другие виды базисных активов, товарные сделки и т.д.

Кроме того, есть некоторые «застрявшие» законопроекты. Так, в Совете Федерации лежит закон о двойных складских свидетельствах. Сейчас в СФ «пересменок»: губернаторы уходят, а назначенные профессионалы еще не в полном составе. И у нас есть определенные организационные сложности именно в этот период, но, думаю, скоро мы наладим взаимодействие вплоть до того, что попросим Совет Федерации учредить такой же комитет, который есть в Госдуме и который я возглавляю — по кредитным организациям и финансовым рынкам.

В Госдуме есть законопроект по АДР (американским депозитарным распискам). Хотя они там этим именем не называются, но все понимают, что речь идет именно о них. Смысл состоит в том, чтобы определить порядок голосования по депозитарным распискам. В частности, вводится прямой запрет менеджменту голосовать депозитарными расписками. Вводится процедура, в соответствии с которой депозитарный банк может голосовать тремя разными способами: за, против и воздержался. Сейчас законом об акционерных обществах каждому акционеру вменяется в обязанность голосовать единообразно: либо за, либо против, либо воздерживаться. Предлагается несколько иная схема: владельцы американских депозитарных расписок могут сами проголосовать, тогда должна быть раскрыта информация о собственниках. Но если они этого не делают, они могут дать поручение банку-депозитарию, и тот должен проголосовать так, как ему указали владельцы АДР, а оставшиеся голоса распределить пропорционально этим поданным рекомендациям.

Для большинства российских компаний выход на международные рынки через АДР — упрощенный механизм выхода на западные биржи вообще. Понятно, что чем больше этот инструмент развивается, тем больше желание его регулировать. Минимальное регулирование, связанное в основном с особенностями голосования по этим бумагам, должно быть. Но здесь очень важно не зарегулировать рынок АДР, чтобы основные акционеры или основные депозитарные мировые банки не ушли из этого сегмента рынка.

 

Александр Николаевич Шохин

Родился в 1951 г. в Архангельской области, с 1961 г. живет в Москве. Окончил экономический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Доктор экономических наук, профессор, действительный член (академик) российских и международных академий.

Занимался прикладной и теоретической экономикой, работал в научно-исследовательских институтах Госплана СССР, Госкомтруда СССР, Академии наук СССР. В 1987–1991 гг. был советником министра в МИД СССР, начальником Управления международных экономических отношений.

В 1991 г. возглавил Институт проблем занятости, затем — Министерство труда РСФСР.

В 1998 г. стал вице-премьером российского правительства по финансовым вопросам. При этом сохранил свое место в Думе.

Сейчас депутат Госдумы уже третьего созыва, возглавляет Комитет по кредитным организациям и финансовым рынкам.

Женат. Двое детей. Основное увлечение — футбол.